Category: Greinar um stjórnarskránna.

Sigurbjörn Svavarsson

Stjórnarskráin íslenska 1874 var í grunninn samhljóða dönsku stjórnarskránni. Danska stjórnarskráin var í flestum greinum hliðstæð stjórnarskrám sem settar höfðu verið í Evrópu á nítjándu öldinni. Ný stjórnarskrá tók gildi við dansk-íslensku sambandslögin nr. 39/1918, þar sem Ísland var lýst fullvalda ríki í konungssambandi við Danmörku – og stjórnarskrá konungsríkisins Íslands, nr. 9/1920. Hún gilti með nokkrum breytingum til lýðveldisstofnunar 1944.

En hvernig hafa þessar stjórnarskrár breyst í lýðræðisátt?Skoðum hvernig ákvæði um beint lýðræði, þ.e. aðkomu þjóðanna að mikilvægum málum sem varða grundvallarbreytingar á stjórnarskrár landsins hafa breyst frá þessum upphaflega samhljóða stjórnarskrám.

Stjórnarskrábreytingar.

Frá 1944 hefur íslenska stjórnarskráin tekið nokkrum breytingum :
1959; Um kjördæmaskipan o.fl. 1968; um kosningaaldur. 1984: Kjördæmaskipan og kosningaaldur. 1991; Deildarskipting Alþingis. 1995; Mannréttindaákvæði, Ríkisreikninga og kjördag 1999; Kjördæmaskipan. 2013; Tímabundin ákvæði um breytingu á stjórnarskrá.

Um breytingar á Stjórnarskránni segir í 79 gr. hennar ; Tillögur, hvort sem eru til breytinga eða viðauka á stjórnarskrá þessari, má bera upp bæði á reglulegu Alþingi og auka-Alþingi. Nái tillagan samþykki Alþingis1) skal rjúfa Alþingi þá þegar og stofna til almennra kosninga af nýju. Samþykki [Alþingi] 1) ályktunina óbreytta, skal hún staðfest af forseta lýðveldisins, og er hún þá gild stjórnskipunarlög.
Samkvæmt orðanna hljóðan þarf þjóðin ekki að koma beint að breytingu stjórnarskrárinnar, heldur einungis meirihluti Alþingis fyrir og eftir almennar kosningar. En hvenær þarf að vísa málum til þjóðarinnar?

Stjórnarskráin gerir ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum í fjórum greinum;

11.gr. Ef Alþingi víkur Forseta frá þarf samþykki þjóðarinnar.
26 gr. Synjun Forseta á lögum Alþingis ber að vísa til þjóðarinnar.
79 gr. 2. mgr. Ef Alþingi samþykkir breytingar á á kirkjuskipan samkv. 62 gr.
Í 81.gr. segir: „Stjórnarskipunarlög þessi öðlast gildi, þegar Alþingi gerir um það ályktun, enda hafi meiri hluti allra kosningarbærra manna í landinu með leynilegri atkvæðagreiðslu samþykkt þau.“
81 gr. má skilja sem áréttingu á 79. gr. um að kosningar á milli samþykkta Alþingis á breytingum á Stjórnarskránni skuli sérstaklega borin upp við þjóðina samhliða almennum Alþingiskosningum. En hefur það verið svo?

Þjóðaratkvæðagreiðsla hefur farið fram sex sinnum á Íslandi.  Þrisvar sinnum á grundvelli um ályktunar meirihluta Alþingis (1908,1916 1933). Tvisvar sinnum á grundvelli sambandslaganna við Danmörk (1918, 1944) og tvær sem Forseti vísaði til þjóðarinnar (2010, 2011). 

Fullveldisákvæði.

Í íslensku Stjórnarskránni er ekkert sérstakt ákvæði um fullveldisskerðingu. Í 21. gr. segir:
Forseti (Ríkisstjórn) lýðveldisins gerir samninga við önnur ríki. Þó getur hann enga slíka samninga gert, ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef þeir horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins, nema samþykki Alþingis komi til.

Samkvæmt orðanna hljóðan í þessari grein getur Alþingi samþykkt með einföldum meirihluta fullveldisskerðingu. Ákvæðin um erlenda samninga eru því endalaus túlkunaratriði lögspekinga hvort um afsal fullveldis er að ræða þó við blasi að allur ágreiningur um EES samninginn fer fyrir erlendan dómstóls og eftirlit um samninginn í framkvæmd, er í höndum evrópskra stofnanna.

Danska stjórnarskráin.

Fyrsta stjórnarskrá Dana var samþykkt 1849, endurskoðuð 1866 þegar Danir misstu Schleswig-Holsteina land, 1915 vegna kosningarétts kvenna og ákvæða um breytinga á stjórnarskránni, þ.e. samþykki tveggja þinga og þjóðaratkvæðagreiðslu. 1920 endursameining við Schleswig. 1953 um þingið í einni deild, að kona gæti tekið konungserfðir og ákvæði um samþykki 40% hundraðshluti kjósenda fyrir breytingum á Stjórnarskránni.  

Danska  stjórnarskráin hefur skýr ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur. Í 42. gr. segir að þriðjungur þingmanna geti farið fram á þjóðaratkvæðagreiðslu um nýsamþykkt lög meirihlutans (lög um fjárlög/fjármálagerninga undanþegin) og einungis þarf meirihluta 30% kosningaþátttöku til að fella lögin. 1963 var látið reyna á þetta ákvæði í þjóðaratkvæðagreiðslu. Líklega er þetta ákvæði ástæðan fyrir meiri samvinnu um lagasetningu á danska þinginu og tíðum minnihlutastjórnum í Danmörku, sem koma málum fram án mikilla átaka.

Í 88. gr. segir um breytingar á stjórnarskránni: Samþykki þingið frumvarp sem felur í sér stjórnarskrárbreytingu og beiti ríkisstjórn sér málinu í vil, skal boða til nýrra þingkosninga. Ef nýkjörið þing samþykkir frumvarpið óbreytt, verður innan hálfs árs eftir endanlega samþykkt að leggja breytingarnar undir dóm kjósenda. Nánari reglur um atkvæðagreiðsluna skulu ákveðnar með lögum. Samþykki meirihluti þeirra, sem atkvæði greiða og minnst fjörutíu hundraðshlutar atkvæðisbærra manna, ákvörðun þingsins og staðfesti konungur ákvörðunina, fær hún gildi sem stjórnskipunarlög.

Þjóðaratkvæðagreiðslur hafa farið fram 17 sinnum í Danmörku:

Fyrst 1916. Sala á Vestur- Indíum. 1920. Um breytingu á Stjórnarskránni. 1920. Um Schleswig. 1939. Um breytingu á stjórnarskránni. 1953. Um breytingu á stjórnarskránni, kosningaraldri ofl. 1961. Um kosningaraldur. 1963. Um landnýtingu, búsetu á jörðum, forgang ríkis og sveitarfélaga til kaupa á jörðum og friðun lands. 1969. Um kosningaraldur. 1971. Um kosningaraldur. 1972. Um inngöngu í Efnahagsbandalagið. 1978. Um kosningaraldur. 1986. Um lög um eitt markaðssvæði Evrópu. 1992. Um Maastricht samninginn. 1993. Um Maastricht samninginn . 1998. Um Amsterdam samninginn. 2000. Um upptöku Evru. 2009. Um erfðakafla stjórnarskrárinnar. 2014. Um Sameiginlegan Evrópskan Einkaleyfisdómstól. 2015. Um höfnun á fjölmörgum tilskipunum Evrópubandalagsins

Af síðustu 10 þjóðaratkvæðagreiðslum hafa 9 þeirra verið um fullveldisafsal í tengslum aðild að ESB.

Fullveldisákvæði.
Í dönsku stjórnarskrárinnar er kveðið á um að framsal á fullveldis þjóðarinnar til alþjóðlegra yfirvalda.

20. grein 1. mgr. Ákvarðanir, sem samkvæmt stjórnarskrá þessari falla undir stjórnvöld ríkisins, má með lögum framselja alþjóðlegum stofnunum, sem settar eru á stofn með gagnkvæmum samningum við önnur ríki til að stuðla að alþjóðlegri lögskipan og samvinnu.

2. mgr. Til að lagafrumvarp samkvæmt 1. mgr. öðlist gildi þarf meirihluta fimm sjöttu þingmanna. Náist slíkur meirihluti ekki, en þó nægur atkvæðafjöldi til að samþykkja venjulegt lagafrumvarp, og styðji ríkisstjórnin frumvarpið eftir sem áður, skal bera það undir atkvæði kjósenda til samþykktar eða synjunar samkvæmt reglunum um þjóðaratkvæðagreiðslur í 42. g

Þessi grein hefur verið mjög til umræðu í tengslum við aðild Danmerkur að Evrópusambandinu (ESB) þar sem gagnrýnendur hafa haldið fram að ríkisstjórnir hafi brotið stjórnarskrána með því að gefa eftir of mikið vald.
Athyglisvert er að almennir borgarar geta og hafa ákært stjórnvöld fyrir að fara ekki eftir ákvæðum stjórnarskrárinnar. Árið 1996 stefndu 12 borgarar, Poul Nyrup Rasmussen, forsætisráðherra fyrir brot á 20. greininni. Hæstiréttur sýknaði Rasmussen (og þar með fyrri ríkisstjórnir allt aftur til ársins 1972) en áréttaði að takmörk séu fyrir fullveldisafsali samkvæmt 1.mgr. 20 gr.. Árið 2011 stóð Lars Løkke Rasmussen, forsætisráðherra, frammi fyrir svipaðri áskorun þegar 28 borgarar lögsóttu hann fyrir að hafa samþykkt Lissabon-sáttmála Evrópu án þjóðaratkvæðagreiðslu. Þeir héldu því fram að Lissabon-sáttmálinn afhendi ESB hluta fullveldis þjóðarinnar og því hefði málið átt að fara í þjóðaratkvæðagreiðslu. Málinu var síðar vísað frá.

Samanburður.

Niðurstaðan af þessum samanburði á upprunalegu sömu stjórnarskránni og með Mannréttindaákvæðin næstum samhljóða, er sú, að ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur og fullveldisafsal eru mun skýrari og ríkari í þeirri dönsku en þeirri íslensku. Ákvæði  20gr. og 42 gr. dönsku stjórnarskrárinnar  segja skýrt um hvernig og hvenær á að vísa málum til þjóðarinnar. Þetta þurfum við Íslendingar að skoða. Einnig er athyglisvert að borgarar geti lögsótt þing og ráðherra (ríkisstjórn) fyrir brot á stjórnarskrá, og það ætti ekki að vera útilokað hér á landi.

Þessi ákvæði í stjórnarskrá, hafa einna mest áhrif á lýðræðið og löggjafarvaldið og í ljósi þróunar Evrópubandalagsins síðustu áratugina til aukinnar miðstýringar yfir löggjafavaldi ríkja sambandsins og landa EES sýnir sig að stjórnarskrá einstakra ríkja er eina tækið fyrir almenning til að andæfa því að æðsta ríkisvaldið sé flutt úr landinu. Stjórnmálastéttin sýnir að hún lætur undan þrýstingi frá Evrópusambandinu um einsleitni á öllum sviðum í sambandinu. Það er mikilvægt réttaröryggisatriði að allt vald sé temprað og sæti aðhaldi innanlands. Þrígreining ríkisvaldsins á að þjóna því hlutverki, en í ljósi reynslunnar er mikilvægt að almenningur geti haft beina aðkomu að lokaákvörðunum í mikilvægum málum sem varða hagsmuni hans, þ.e. að æðsta ríkisvaldið sem almenningur kaus í almennum kosningum gefi það ekki frá sér til erlendra embættismanna og stofnanna sem almenningur kaus ekki.

Ef breyta á stjórnarskránni, væri það fyrsta að taka upp ákvæði 20gr. og 42 gr. í dönsku systurskrá íslensku stjórnarskrárinnar.

Þurfum við að breyta?

Sagan sýnir okkur að upp úr hnignun og kreppum samfélaga rís ávallt ný framtíðarsýn og skapandi kraftur sem endurnýjar samfélagið á öllum sviðum. Ástæðan fyrir hnignun samfélaga er oft sú sama, stöðnuð og úrelt hugmyndafræði sem í upphafi var ný og skapandi hugsun en í tímans rás lagaði sig ekki þeim breytingum sem urðu á samfélaginu.

Þetta birtist okkur íslendingum glöggt í kreppunni sem nú herjar, ekki aðeins á Íslandi heldur um allan hinn vestræna heim. Úr rústum heimstyrjaldarinnar reis ný heimsýn, ný hugsun, endalok nýlendustefnunnar lauk með sjálfstæði undirokaðra þjóða. Aukin viðskipti milli þjóða, stórauknir flutningar, aukin samkeppni, alþjóðlegt peningakerfi. Ný tækni kom fram á öllum sviðum sem leiddi m.a. til kapphlaups milli þjóða um lífsgæði og vopnaframleiðslu. Síðan hafa vesturlönd náð bestu lífkjörum á jörðinni og við teljum jafnvel að batni enn.

 Endimörk vaxtarins?

Nú í upphafi nýrrar aldar hefur komið æ betur komið í ljós að hagvöxtur vesturlanda síðustu áratugi hefur að miklu leyti byggst á fullnýtingu og jafnvel ofnýtingu eigin náttúruauðlinda sem og þróunarlanda. Vísindin benda okkur á að olían sem knýr allar samgöngur á jörðunni muni kannski duga í eina öld. Kapphlaupið heldur engu að síður áfram. Vaxandi stórveldi, Indland og Kína sem hagnast hafa á framleiðslu fyrir vesturlönd í áratugi eru nú að auka lífsgæði sinna eigin þegna og komin í samkeppni við vesturlönd um náttúruauðlindir hvar sem eru í heiminum sem endurspeglast í stöðugri verðhækkun allra hráefna.

Yfirburðir vesturlanda duga ekki í þessari samkeppni, hagvöxtur þeirra hefur minnkað og þau aukið skuldasöfnun til að halda stöðu sinni og lífkjörum. Þetta sést skýrt í kreppu evruríkjanna sem er tilkomin vegna skuldasöfnunar fátækari ríkjanna innan sambandsins til að ná lífsgæðum ríkjanna í norðri.

Gífurleg skuldasöfnun Bandaríkjanna m.a. vegna vopnaframleiðslu og eyðslu til að viðhalda stöðu sinni sem stórveldi er mikið hættumerki. Vegna stöðu dollarsins hefur enn ekki komið að skuldardögum. Fjármagnið hefur verið drifaflið í þessari efnahagsþróun og hefur nú náð slíku pólitísku afli að kjörnir valdhafar vesturlanda kjósa að verja hagmuni þess umfram atvinnu og lífgæði þegna sinna. Allt þetta er ekki  tímabundnir efnahagsörðugleikar heldur augljós merki stöðnunar og jafnvel hnignunar.

Tregðan og endurmat.

Ráðandi öfl  viðhalda og verja regluverk samfélagsins og bregðast seint við breytingum, hvorki utanað eða innanúr samfélaginu. Tregðan við breytingar er innbyggð í stjórnkerfið en engu að síður ráða viðbrögð þeirra því hvort samfélagið finnur leiðir til að viðhalda lífkjörum sínum á vistvænni hátt en hingað til. Umræðan mun snúast um það á næstu árum.

Óhjákvæmulegar breytingar eru framundan og þeim fylgja pólitísk átök um stefnur og átök við ríkjandi hagsmuni um ný gildi og nýja hugsun, nýja nálgun til lausna á sameiginlegum vandamálum. Mörg þeirra verða flókin úrlausnar og því nauðsyn að fjölmiðlar rísi uppúr meðalmennskunni og verði raunverulega það afla sem almenningur geti treyst til að fjalla um málefnin án hlutdrægni og á gagnrýnan hátt. Hlutverk þeirra í lýðræðinu verður ekki ofmetið. Efnahagslegar breytingar, félagslegur jöfnuður og umhverfismál verða megin viðfangsefni stjórnmálanna fram á næst áratug.

Ný stefna til úrlausna í viðfangsefnum stjórnmálanna á ekki að byggjast á ímynduðum „vinstri“ eða „hægri“ stefnu heldur út frá gildum sem þjóðfélagið vill standa fyrir.

Hvað á að ráða?

Við eigum að hafa í huga að einstaklingurinn og fjölskyldan er kjarni samfélagsins og ef það á að standa sterkt verður það að hvíla á þeim gildum sem einstaklingar vilja sjá í eigin lífi.  Frelsi hvers manns vilja allir hafa til orðs og athafna.  Jafnrétti milli manna er jafn sjálfsagt og að draga andann. Hver maður getur verið smár og brothættur og við viljum að samfélagið hugi jafnt að öllum. Réttlæti er öllum mönnum í blóð borið og vilja að það sé í heiðri haft í öllum reglum samfélagsins og ákvörðunum valdhafa.

Þessi þrjú gildi eiga að gegnsýra allt samfélagið. Þau eiga að vera undirstaða þess og tryggja velferð allra hvers manns. Ef einhver þarf aðstoð og er ekki sinnt, er  samfélagið veikt. Þessi gildi eiga að vera hornsteinninn í lagasetningu, í framkvæmd laganna, þannig skilar það sér í siðferði samfélagsins.  Ákvörðun manna að setja samfélagi sínu skipulag og grunnreglur í stjórnarskrá ættu að byggja á þeim.– Frelsi  -Jafnrétti –Réttlæti.

„ Einn fyrir alla og allir fyrir einn“ er ekki merkingarlaust máltæki og endurspeglast best í nánu samfélagi manna. Hverjum þegn er ljóst að hann verður að gefa af frelsi sínu við að gangast undir sameiginlegar skyldur og viðurkenndar reglur samfélagsins en í staðinn fær hann stuðning þess og betra líf í samvinnu með öðrum. Í lýðræði er valdið til stjórnunar veitt sameiginlega og því eiga allar stofnanir samfélagsins að vinna að því að efla það og þroska í anda þessara gilda.

 

Því er gjarnan haldið fram að okkar Stjórnarskrá sé í norrænum anda og á að vera erfitt að breyta henni. En er það svo? Þegar skoðuð eru ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur í norrænum stjórnarskrám sést að þær eru mjög ólíkar.

Þjóðaratkvæðagreiðsla hefur farið fram sex sinnum á Íslandi.  Þrisvar sinnum á grundvelli um ályktunar meirihluta Alþingis (1908,1916 1933)um áfengisbann og þegnskylduvinnu. Tvisvar sinnum á grundvelli sambandslaganna við Danmörk (1918, 1944) og nú síðast um Icesave.  Stjórnarskráin gerir ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum í fjórum greinum;

11. gr. Ef Alþingi víkur Forseta frá þarf samþykki þjóðarinnar.

26 gr. Synjun Forseta á lögum Alþingis ber að vísa til þjóðarinnar.

79 gr. og 81.gr.  Ef Alþingi samþykkir breytingar á Stjórnarskránni og á kirkjuskipan samkv.  62 gr.

Danska  stjórnarskráin hefur skýr ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur í nokkrum greinum.  42 gr.segir að þriðjungur þingmanna geti farið fram á þjóðaratkvæðagreiðslu um nýsamþykkt lög meirihlutans og einungis þarf meirihluta atkvæða  í 30% kosningaþátttöku til að fella lögin. Líklega er þetta ástæðan fyrir meiri samvinnu um lagasetningu á danska þinginu. Þrjár þjóðaratkvæðagreiðslur hafa farið fram um fullveldisafsal í tengslum við ESB.

Norska stjórnarskráin hefur ekkert ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur en meirihluti þings getur samþykkt sérlög um slíkar atkvæðagreiðslur (eins og allstaðar)og það hefur gerst fjórum sinnum frá sjálfstæði, þar af tvisvar um áfengismann eins og á Íslandi.

Sænska stjórnarskráin  gerir ráð fyrir tvennskonar þjóðaratkvæðagreiðslum. Atkvæðagreiðsla um stjórnarskránna er bindandi.  Aðeins 10% þingmanna geta gert tillögu um breytingu á stjórnarskránni og hún fer í þjóðaratkvæðagreiðslu hljóti hún samþykki 30 % þingsins. Hún fer fram í næstu almennu kosningum og telst samþykkt ef meirihluti a.m.k. helmings kjósenda í almennum kosningum samþykkir.   Þjóðaratkvæðagreiðslur um önnur má eru einungis ráðgefandi og þarf meirihluta þingsins til að koma þeim á.

Finnska stjórnarskráin gerir einungis ráð fyrir ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu sem meirihlutinn samþykkir sérlög um í hverju tilviki. Aðeins tvær þjóðaratkvæðagreiðslur hafa á sér stað í Finnlandi. Önnur um áfengismál 1931 og hin 1994 um inngöngu í ESB og þær báðar ekki bindandi fyrir þingið.

Niðurstaðan af þessari skoðun að er sú að ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur í stjórnarskrám norrænu ríkjanna eru ólík, hvort þær eru bindandi eða ráðgefandi, hvort meirihluti þings  eða minnihluti getur krafist þeirra, eða hvort þær eru um stjórnarskrábreytingu eða annað.  Ef þau eru ekki í stjórnarskrá fara þær sjaldnar fram.

Lægsti þröskuldurinn á breytingum eins og í Danmörk hefur mikil áhrif á lýðræðið og löggjafarvaldið. Ákvæði  42 gr. dönsku stjórnarskrárinnar  skapar grundvöll fyrir samvinnu alls þingsins og þar með möguleika á myndun minnihlutastjórnar sem verður að reiða sig á samvinnu í þinginu og því lítil hætta á stjórnarkreppu.  Þetta þurfum við að skoða.